發(fā)改環(huán)資[2011]2615號
各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、經信委（經委、經貿委、工信委）、農業(yè)廳（農委）、財政廳（局）；新疆建設兵團發(fā)展改革委、農業(yè)廳、財政局：
為落實《國務院辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發(fā)〔2008〕105號，以下簡稱《意見》），加快推進農作物秸稈（以下簡稱“秸稈”）綜合利用，指導各地秸稈規(guī)劃的實施，力爭到2015年秸稈綜合利用率達到80%以上，國家發(fā)展改革委、農業(yè)部、財政部在各地報送“十二五”秸稈綜合利用規(guī)劃基礎上，制定了《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，現(xiàn)印發(fā)你們，請結合本地區(qū)實際，認真貫徹執(zhí)行。
附件：“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案
國家發(fā)展改革委
農 業(yè) 部
財 政 部
農 業(yè) 部
財 政 部
二〇一一年十一月二十九日
附件：
“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案
我國是農業(yè)大國，農作物秸稈產量大、分布廣、種類多，長期以來一直是農民生活和農業(yè)發(fā)展的寶貴資源。改革開放以來，在黨中央、國務院強農惠農政策支持下，農業(yè)連年豐收,農作物秸稈（以下簡稱“秸稈”）產生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒現(xiàn)象嚴重，帶來一系列環(huán)境問題。加快推進秸稈綜合利用，對于穩(wěn)定農業(yè)生態(tài)平衡、緩解資源約束、減輕環(huán)境壓力都具有十分重要的意義。近年來，我國高度重視秸稈綜合利用工作，2008 年國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發(fā)【2008】105 號），提出了秸稈綜合利用的目標任務、重點和政策措施，在相關部門和各地區(qū)的共同努力下，秸稈綜合利用得到了較快發(fā)展。
為指導“十二五”期間各地推進秸稈綜合利用工作，加快農業(yè)循環(huán)經濟和新興產業(yè)發(fā)展，改善農村居民生產生活條件，增加農民收入，保護生態(tài)環(huán)境，推動社會主義新農村建設，按照國務院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基礎上，制定本實施方案。
一、秸稈綜合利用現(xiàn)狀
?。ㄒ唬┙斩捹Y源量
據(jù)調查統(tǒng)計，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可收集資源量約為7 億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73 億噸，棉稈約2600 萬噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約3700 萬噸，豆類秸稈約2800 萬噸，薯類秸稈約2300 萬噸。我國的糧食生產帶有明顯的區(qū)域性特點，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13 個糧食主產省（區(qū)）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。
?。ǘ┙斩捑C合利用情況及特點
2010 年，秸稈綜合利用率達到70.6%，利用量約5 億噸。其中，作為飼料使用量約2.18 億噸，占31.9%；作為肥料使用量約1.07 億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58 億噸），占15.6%；作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造紙等工業(yè)原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農戶傳統(tǒng)炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22 億噸，占17.8%，秸稈綜合利用取得明顯成效。
1.多元化利用格局形成。秸稈由過去僅用作農村生活能源和牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業(yè)原料和燃料等用途；由過去傳統(tǒng)農業(yè)領域發(fā)展到現(xiàn)代工業(yè)、能源領域。秸稈能源化利用發(fā)生了質的變化，從農民低效燃燒發(fā)展到秸稈直燃發(fā)電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業(yè)化利用發(fā)展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產品實現(xiàn)了產業(yè)化生產，產品已經應用于北京奧林匹克公園、上海世博會等多項重大工程。
2．技術水平明顯提高。通過自主創(chuàng)新、引進消化吸收，多項技術取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈木塑等綜合利用工藝技術以及秸稈聯(lián)合收獲、粉碎、拾撿打包等機械裝備得到成功應用；秸稈直燃發(fā)電技術裝備基本實現(xiàn)國產化；秸稈清潔制漿等多項技術的應用部分實現(xiàn)了造紙工業(yè)污水循環(huán)利用和達標排放；自主研發(fā)的秸稈人造板粘合劑已經實現(xiàn)甲醛零排放。
3．綜合效益快速提升。通過大力推進秸稈綜合利用，帶動相關產業(yè)加快發(fā)展，重點地區(qū)的秸稈焚燒問題基本得到解決，大氣環(huán)境污染問題得到有效緩解，帶動了農村剩余勞動力就業(yè)、促進了農業(yè)增效和農民增收。2010 年養(yǎng)畜消耗的秸稈相當于節(jié)約糧食5000 萬噸；作為燃料使用相當于節(jié)約標煤約6000 萬噸，實現(xiàn)了環(huán)境效益、經濟效益和社會效益的多贏。
二、面臨的形勢及存在問題
氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰(zhàn)，低碳綠色發(fā)展已成為世界各國的共識。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動目標，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達到15％左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸稈作為優(yōu)質的生物質能可部分替代和節(jié)約化石能源，有利于改善能源結構，減少二氧化碳排放，緩解和應對全球氣候變化。國務院《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，提出到2015 年秸稈綜合利用率達到80%以上的目標。按照中央提出的建設生態(tài)文明的要求，發(fā)展節(jié)約型農業(yè)、循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，既為秸稈綜合利用提供了新機遇，也提出了新要求、新挑戰(zhàn)。
雖然秸稈綜合利用工作取得積極進展，焚燒現(xiàn)象得到一定控制，但是還面臨著一些問題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒有深入人心，資源化、商品化程度低，區(qū)域間發(fā)展不平衡。
二是國家已出臺的一些鼓勵秸稈綜合利用的政策，農民直接受益的不多，有待進一步完善。三是秸稈綜合利用企業(yè)規(guī)模小，缺乏龍頭企業(yè)帶動，綜合利用產業(yè)化發(fā)展緩慢，要實現(xiàn)2015 年秸稈綜合利用率超過80%的目標，任務仍相當艱巨。
三、指導思想、基本原則和總體目標
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全面落實科學發(fā)展觀，堅持資源節(jié)約和環(huán)境保護基本國策，以提高秸稈綜合利用率為目標，以科技創(chuàng)新為動力，以制度創(chuàng)新為保障，發(fā)揮市場機制作用，深入研究和完善鼓勵秸稈綜合利用配套政策措施，因地制宜推進秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈綜合利用的長效機制，促進秸稈的資源化、商品化利用，培育和壯大秸稈綜合利用產業(yè)，帶動農村經濟社會發(fā)展。
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1．農業(yè)優(yōu)先、多元利用。秸稈來源于農業(yè)生產，綜合利用必須堅持與農業(yè)生產相結合。在滿足農業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎上，利用經濟手段，統(tǒng)籌兼顧、合理引導秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領域，提高利用效益。
2．市場導向、政策扶持。充分發(fā)揮市場配置資源的作用，鼓勵社會力量積極參與，建立以市場為導向，企業(yè)為主體，農民積極參與的長效機制。深入研究完善相關配套政策措施，加大引導和扶持力度。
3．科技推動、強化支撐。推進產學研相結合，整合資源，著力解決秸稈綜合利用領域共性和關鍵性技術難題，提高技術、裝備和工藝水平。構建服務支撐體系，強化培訓指導，加快先進、成熟技術的推廣普及。
4．因地制宜、突出重點。根據(jù)各地種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)特點和秸稈資源的數(shù)量、品種，結合秸稈利用現(xiàn)狀，選擇適宜的綜合利用方式。選擇重點區(qū)域、重點領域，建設一批示范工程，扶持一批重點企業(yè)，加快推進秸稈綜合利用產業(yè)發(fā)展。
（三）總體目標
到2013 年秸稈綜合利用率達到75%，到2015 年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產業(yè)化格局。其中，到2015 年秸稈機械化還田面積達到6 億畝；建設秸稈飼用處理設施6000 萬立方米，年增加飼料化處理能力3000 萬噸；秸稈基料化利用率達到4%；秸稈原料化利用率達到4%；秸稈能源化利用率達到13%。
四、重點領域
?。ㄒ唬┙斩挿柿匣?。秸稈是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重要物質基礎。秸稈含有豐富的有機質、氮磷鉀和微量元素，是農業(yè)生產重要的有機肥源。繼續(xù)推廣普及保護性耕作技術，通過鼓勵農民使用秸稈粉碎還田機械等方式，有效提高秸稈肥料利用率。
?。ǘ┙斩掞暳匣?。秸稈含有豐富的營養(yǎng)物質，4 噸秸稈的營養(yǎng)價值相當于1 噸糧食，可為畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展提供物質保障。在秸稈資源豐富的牛羊養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)，鼓勵養(yǎng)殖場（戶）或秸稈飼料加工企業(yè)制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。
（三）秸稈基料化利用。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進農業(yè)生態(tài)平衡，推進農業(yè)轉型升級，轉變農業(yè)發(fā)展方式，加快建設高效生態(tài)的現(xiàn)代農業(yè)，繼續(xù)重點推廣企業(yè)加農戶的經營模式，建設一批秸稈栽培食用菌生產基地。
?。ㄋ模┙斩捲匣?。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產板材、制作工藝品、生產活性炭等，也可替代糧食生產木糖醇等。“十二五”期間，不斷提高秸稈工業(yè)化利用水平，科學利用秸稈制槳造紙，積極發(fā)展秸稈生產板材和制作工藝品，試點建設秸稈生產木糖醇、秸稈生產活性炭等工程。
?。ㄎ澹┙斩捜剂匣谩＝斩捵鳛橐环N重要的生物質能，2噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標準煤，推廣秸稈能源化利用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發(fā)電和秸稈干餾、炭化和活化等方式。“十二五”期間，大力發(fā)展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結構中的比例。
五、重點工程
“十二五”期間在十三個糧食主產區(qū)、棉稈等單一品種秸稈集中度高的地區(qū)、交通干道、機場、高速公路沿線等重點地區(qū)，圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領域，實施秸稈綜合利用試點示范，大力推廣用量大、技術含量和附加值高的秸稈綜合利用技術，實施一批重點工程。
?。ㄒ唬┙斩捬h(huán)型農業(yè)示范工程。按照循環(huán)經濟理念，開辟和建立秸稈多元化利用途徑，重點推廣秸稈-家畜養(yǎng)殖-沼氣-農戶生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環(huán)利用模式，鼓勵糧食主產區(qū)建設秸稈生態(tài)循環(huán)農業(yè)工程，充分利用好秸稈資源。力爭到2015 年，秸稈生態(tài)循環(huán)農業(yè)工程秸稈綜合利用量，占項目所在地區(qū)秸稈總量的10%以上。
（二）秸稈原料化示范工程。重點在糧棉主產區(qū)開展專項示
范工程，從政策、資金和有效運營等方面對秸稈人造板、木塑產業(yè)、秸稈清潔造紙給予扶持。引進創(chuàng)新秸稈纖維原料加工技術，形成規(guī)范、專業(yè)、科學的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵秸稈制槳造紙清潔生產技術研發(fā)推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新技術產業(yè)化發(fā)展，為循環(huán)利用積累經驗。建立秸稈代木產業(yè)示范基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業(yè)，一批家秸稈人造板、木塑生產企業(yè)，給予重點支持，加快發(fā)展壯大，年消耗秸稈量1500-2000 萬噸。
（三）能源化利用示范工程。結合新農村建設，以村為單元，啟動實施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放生物質爐具等為主要建設內容的秸稈清潔能源入農戶工程，探索有效的項目商業(yè)運行模式。在已開展纖維原料生產乙醇的基礎上，推進秸稈纖維乙醇產業(yè)化，支持實力雄厚、具備研發(fā)生產基礎的企業(yè)，開展試點示范，重點解決預處理、轉化酶等技術難題。爭到2015 年，重點在糧棉主產區(qū)的示范村，秸稈清潔能源入農戶項目村入戶率達到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000萬噸，占項目區(qū)年秸稈總量的30%以上。
?。ㄋ模┟薅捑C合利用專項工程。在棉花主產區(qū)建立棉稈綜合利用產業(yè)化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產高強低伸性纖維（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業(yè)用纖維以及其它工業(yè)用增強纖維等。探索棉稈綜合利用的最優(yōu)模式。
?。ㄎ澹┙斩捠諆\體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運輸系統(tǒng)模式。加快建立以市場需求為引導，企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作經濟組織為骨干，農戶參與，政府推動，市場化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理體系。
（六）產學研技術體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關鍵技術瓶頸，遴選優(yōu)勢科研單位和龍頭企業(yè)開展聯(lián)合攻關，提升秸稈綜合利用技術水平。組織力量開展技術研發(fā)、技術集成，加大機械設備開發(fā)力度，引進消化吸收適合中國國情的國外先進裝備和技術。建立配套的技術標準體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術相銜接、與農業(yè)技術發(fā)展相適宜、與農業(yè)產業(yè)經營相結合、與農業(yè)裝備相配套的技術體系。加快建立秸稈相關產品的行業(yè)標準、產品標準、質量檢測標準體系，規(guī)范生產和應用。
六、保障措施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領導。充分發(fā)揮秸稈綜合利用統(tǒng)籌協(xié)調機制作用，明確分工、加強配合。各地要結合本地實際，編制本地區(qū)秸稈綜合利用實施方案，搞好統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調，認真組織實施，做到領導到位，責任到人，目標明確，重點突出，將秸稈綜合利用實施方案的主要目標和重點任務，按年度逐級分解到各級政府及相關部門，建立考核制度，加強目標考核。
?。ǘ┩晟普叽胧ａ槍斩捑C合利用的不同方式、不同途徑，研究完善促進秸稈綜合利用的相關政策、配套措施。落實好鼓勵秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合利用產品納入節(jié)能、環(huán)境標志等產品政府采購清單；研究完善秸稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級政府及相關部門資金支持力度，引導社會力量和資金投入，建立多渠道、多層次、多方位的融資機制。
（三）加快技術創(chuàng)新。加強秸稈綜合利用新技術、新方法的研究推廣，鼓勵秸稈綜合利用企業(yè)積極引進開發(fā)先進實用的秸稈收集、儲運、利用技術工藝和裝備。扶持引導基層服務組織的發(fā)展，加快秸稈綜合利用技術的推廣應用。
?。ㄋ模娀麄饕龑АＭㄟ^各種形式，大力宣傳秸稈綜合利用對促進資源節(jié)約、環(huán)境保護、農民增收等方面的重要意義，采取面向基層，貼近農民，生動活潑的形式，普及相關知識和技術，宣傳有關政策、典型經驗和做法，用技術指導群眾，用示范帶動群眾，用效益吸引群眾，逐步提高全社會對秸稈綜合利用的意識和自覺性。
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